Rapporten ”Institusjonsplassering – siste utvei?” presenterer resultatene fra NOVA og Fafos evaluering av barnevernsreformen fra 2004 og dens betydning for institusjonstilbudet. Evalueringen skulle framskaffe kunnskap om statens ansvarsovertakelse for institusjonene har sikret et tilstrekkelig differensiert tilbud med høy faglig kvalitet i alle landets fem regioner.
Arbeidet er gjennomført på oppdrag av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, og inngår som et av i alt fem deloppdrag i evalueringen av reformen.
Last ned hele rapporten som pdf-fil
Hvem bor på barnevernsinstitusjon?
Institusjonene er en del av barnevernets omsorgstilbud, og det siste tiåret har rundt 2.000 barn og unge hvert år hatt en eller flere institusjoner som sitt hjem i kortere eller lengre tid. Den typiske institusjonsboer er en ungdom på mellom 13 og 17 år. Litt over halvparten er gutter. Flertallet har norsk landbakgrunn, men de siste fire årene har så mange som rundt tre av ti hatt annen landbakgrunn, som oftest fra et asiatisk land. Siden 2004 har dessuten stadig flere av de som bor på institusjon mottatt tiltak på grunn av atferdsvansker eller rusproblemer. I 2009 gjaldt dette omtrent halvparten. Det vanligste tiltaksgrunnlaget ellers var forholdene i hjemmet.
Har reformen sikret et godt nok tilbud?
Evalueringens svar er at tilbudet er blitt mer likeverdig, ikke minst på grunn av et omfattende arbeid med å utvikle kriterier for godkjenning, kvalitets- og internkontroll. Målsettingen om tilstrekkelig differensiering av tilbudet er imidlertid ikke nådd.
”Her pågår det for tiden et arbeid innad i Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, men etter vårt syn trengs det langt mer omfattende diskusjoner og utviklingsarbeid enn det som har skjedd så langt", forteller Elisabeth Backe-Hansen, som har ledet prosjektet.
Uenighet om kvaliteten på tilbudet
Spørsmålet om kvaliteten på institusjonstilbudet viste seg å være vanskelig å besvare. For det første viste det seg at det var ganske stor uenighet mellom fagteamansatte og institusjonsledere om institusjonene arbeider kvalitativt godt nok med ulike klientgrupper. Resultatene var dessuten avhengig av hvordan kvalitet ble operasjonalisert. Det var en ulempe for evalueringen at det ikke forelå kunnskap om situasjonen før reformen trådte i kraft. I tillegg forelå det ikke klart definerte kvaitetskriterier i utgangspunktet. Forskerne understreker derfor at det er behov for nærmere studier og utviklingsprosjekter framover, blant annet med fokus på ledelse og opplæring av personalet.
Barn og unges trygghet må styrkes
Innspill fra ungdom med institusjonserfaring, samt en brukerundersøkelse som ble gjennomført parallelt med evalueringen, tyder imidlertid på at det bør satses mer på at barn og unge skal føle seg trygge og ivaretatt mens de bor på institusjon. Dette gjelder særlig situasjoner der det oppstår konflikter og hvor tvangsbruk er involvert. Barn og unge kan oppleve at personale bruker tvang på en urettmessig måte, eller de kan oppleve personalets atferd som krenkende. Videre bidrar hyppige skifter av voksne på grunn av turnusordningene til at kontinuiteten i forhold til de voksne blir dårlig, noe som igjen kan føre til økt utrygghet og problemer med å utvikle gode relasjoner til de voksne i institusjonen.
Ønskelig med mindre institusjonsbruk: Institusjonsplassering som siste utvei?
Helt siden før reformen trådte i kraft har det vært en målsetting å redusere bruken av institusjon og satse mer hjelpetiltak i hjemmet og fosterhjem. Strukturelt er derfor institusjonsplassering det minst ønskelige alternativet. Dette har dels vært faglig begrunnet med at det ser ut til å gå dårligere med de som har vært i institusjon enn med de som har vært i fosterhjem. Dels har det vært et behov for å få kontroll med ugiftsveksten i barnevernet, altså en tydelig økonomisk begrunnelse.
Det har imidlertid ikke vært presisert hvor omfattende en slik dreining av barnevernstiltakene skulle være, utover at det har vært ønskelig med en reduksjon av antall akuttplasseringer og av bruken av institusjon for barn under 13 år. Det har heller ikke vært presisert hva som anses som en tilstrekkelig reduksjon av institusjonsbruken, vurdert i forhold til hvilke grupper av barn og unge som skal tilbys institusjonsopphold.
På den andre siden har det hele tiden vært presisert at institusjon er et ønsket tiltak for noen, men uten at det presiseres nærmere hvem dette i tilfelle er og under hvilke betingelser institusjonsplassering er bra for dem.
Evalueringen viser at målsettingen om redusert institusjonsbruk er nådd, målt ved at relativt flere mottar statlige hjelpetiltak og klart flere kommer i fosterhjem, samt at antallet oppholdsdager i institusjon er kraftig redusert fra 2004 til 2010. Samtidig har antallet som er i institusjon i løpet av året holdt seg helt stabilt. Dette kan forklares ved at det totale antallet barn og unge som mottar barnevernstiltak har økt med vel 50 prosent siden år 2000.
Har utviklingen gått for langt?
I rapporten stiller forskerne spørsmål om vridningen kan ha gått for langt, og at økt bruk av fosterhjem heller skjer fordi man ikke ønsker institusjon, enn som resultat av en gjennomtenkt politikk for hva fosterhjem skal være. I rapporten argumenteres det med at dette kan være en uheldig utvikling fordi det er snakk om ulike grupper barn og unge. Når omtrent halvparten av de som bor i institusjon er plassert på grunn av atferdsvansker eller rusproblemer, er dette unge som svært lett opplever mislykte fosterhjemsplasseringer. Mange unge ønsker heller ikke å bo i fosterhjem.
En utilsiktet konsekvens av en for sterk dreining bort fra bruk av institusjoner, kan derfor være økt ustabilitet for dem det gjelder på grunn av at fosterhjemmene gir opp. Da kan institusjonsplassering bli siste utvei for barn og særlig unge når de ender på institusjon fordi fosterhjem ikke makter omsorgen for dem.
Forskerne understreker at det er nødvendig å se barnevernets omsorgstiltak som en helhet, og vurdere innretting og dimensjonering i forhold til hva barnevernets barn og unge har behov for i et livsløpsperspektiv. De tar til ordet for at det overordnede målet bør være å redusere systembetinget ustabilitet for barn og unge, som er for stor slik situasjonen er i dag. Dette krever blant annet nøyere gjennomgang av ulike omsorgskarrierer for barn og unge, og identifisering av forløp som skaper økt ustabilitet. Lov om barneverntjenester understreker barns rett på stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen.
”Skal denne bestemmelsen få større innflytelse på innholdet i institusjonstilbudet, er det for det første nødvendig å redusere antallet utilsiktede flyttinger og antallet flyttinger uten at barn og unge forberedes godt,” sier Backe-Hansen.
”Videre er det nødvendig å anlegge et livsløpsperspektiv, der en plassering ses i sammenheng både med det barnet tidligere har opplevd, og hva slags livsløp man tenker seg framover”. ”For det tredje bør det fokuseres sterkere på at en institusjon skal være barn og unges hjem mens de er der”, avslutter hun.
Økonomi har stor betydning
Evalueringen har vist at de økonomiske rammene har stor betydning, spesielt føringen om å få kontroll med kostnadsutviklingen. Disse rammene påvirker fagteamene, som er det statlige barnevernets ”bakkebyråkrater” med direkte kontakt med det kommunale barnevernet. Samtidig viste evalueringen at fagteamene og kommunene viste stor vilje til å få til løsninger i enkeltsaker, og at man da godt kunne velge mer kostnadskrevende tiltak hvis dette var til det beste for et barn eller en ungdom.
Redusert institusjonsbruk som er motivert med et ønske om å få kontroll med kostnadsutviklingen, kan imidlertid også stå i motstrid til en målsetting om at institusjonsplassering er bra for noen barn og unge. En konklusjon av evalueringen er at det vil være en fordel å ta utgangspunkt i at rundt 2.000 barn og unge vil trenge institusjonsplass i løpet av året, og dimensjonere tilbudet deretter. Begrunnelsen for dette antallet er at det har vært stabilt over lang tid. Skal omfanget dimensjoneres enda mer eksakt, er det imidlertid behov for langt bedre kunnskap om variasjonene i barn og unges behov.
Dernest understreker forskerne at det er viktig å investere tilstrekkelig med ressurser til at tilbudet blir kvalitativt godt, selv om dette innebærer økte kostnader. Disse kostnadene bør ses i sammenheng med de atskillig høyere kostnadene som følger av at unge marginaliseres og forblir utenfor skole og senere arbeidsliv i voksen alder.
Barn og unge som har blitt oversett
Evalueringen viste at rundt tre av ti barn og unge som var i institusjon i løpet av årene 2007 til 2010 hadde annen landbakgrunn, flest av dem fra asiatiske land. Denne tematikken er omtrent fraværende selv i nyere dokumenter og planer om institusjonstilbudet, på tross av et stort behov for å bygge opp kompetansen på kultursensitivt arbeid i institusjonene.
Det er også behov for å bygge opp mer kompetanse om barn og unge i institusjon som har ulike funksjonsnedsettelser, selv om det ikke er veldig mange av dem i løpet av året. Dette er dessuten en gruppe som er spesielt utsatt for tautrekking mellom kommune og stat om hvem som skal dekke utgiftene når de har behov for et omsorgstiltak utenfor hjemmet.
For det tredje trengs kompetanseutvikling om unge med annen seksuell orientering som er på institusjon. Her foreligger det svært lite kunnskap.
Om evalueringen
Prosjektet er et samarbeidsprosjekt mellom NOVA og Fafo. Rapporten bygger på en omfattende dokumentanalyse av barnevernsstatistikken, analyser av tilgjengelig barnevernsstatistikk, en surveyundersøkelse til ansatte i fagteamene og institusjonslederne, en casestudie og en litteraturgjennomgang.
Kontaktperson: Elisabeth Backe-Hansen, tlf. 22 54 12 00.
NOVA-Rapport 21/2011
Institusjonsplassering – siste utvei?
Betydningen av barnevernsreformen fra 2004 for institusjonstilbudet
Elisabeth Backe-Hansen, Elisiv Bakketeig, Heidi Gautun & Arne Backer Grønningsæter
RSS
Tips en venn